Блеск и нищета реформ

                                                                Менеджмент vs. Политики

В академических и популярных трактовках современных реформ мало достоверного и не раскрыты важные тенденции. Одной из проблем реформаторских движений в последние десятилетия было соотношение политических и административно-государственных реформ. Для стран третьего мира и с переходной экономикой акцент неизменно делался на рецептах политических реформ по западному образцу, в то время как развитые страны со сложившимися политическими системами совершенствовали государственное управление.

Движение за повышение производительности государственного управления зародилось в США как инструмент внутренней политической борьбы, когда активно эксплуатировались требования экономии бюджетных средств, эффективности расходов. Но к концу прошлого столетия оно приобрело достаточно глубокий «аполитичный» смысл. В культовой книге «Переизобретение правительства» он был выражен американскими авторами Осборном и Гэблером характерным манифестом: «Ни традиционный либерализм, ни традиционный консерватизм не имеют отношения к проблемам правительства сегодня. Люди, работающие в правительстве, – не проблема, системы, в которых они работают, – вот проблема!».
Это была попытка преодолеть «смертный грех» политических наук – сакрализацию власти во всех ее проявлениях – и найти рациональные пути и критерии модернизации государства. На фоне нынешних антилиберальных настроений в России, сравнимых по накалу разве что с осуждением троцкизма в недалекой истории, такая постановка вопроса в принципиально иной системе координат выглядит весьма необычно. К слову сказать, это уже опальному Троцкому принадлежит блистательный диагноз советской системе сталинского периода - «свинцовый зад бюрократии перевесил голову революции». В этом смысле мы уже привыкли к однообразным «политологическим» трактовкам окружающей действительности, когда основным и самым простым объяснением неэффективности системы становится «образ врага» - внешнего и/или внутреннего.

Концепция, названная «новый государственный менеджмент» (НГМ), связывалась с успешными реформами Рональда Рейгана в США и Маргарет Тэтчер в Великобритании в 1980-х и была направлена на изменение действий и образа мышления чиновников. Власть как фирма по обслуживанию, гражданин как клиент, государство как рынок и конкурентная среда, децентрализация и приватизация – таковы предпосылки и принципы, на которые опирались реформы. Подобные социальные инновации позиционировались как, вероятно, даже более важные, чем инновации технологические.

Для стран переходных экономик и третьего мира "радикально новый способ ведения дел в государственном секторе", казалось бы, сулил лучшие перспективы по сравнению с политическими потрясениями, в том числе «оранжевыми революциями». Реформы государственного управления претендовали на универсальность в решении проблем экономического роста, повышении эффективности бюрократии, борьбы с коррупцией, культурного и образовательного развития. Наиболее успешные реформы последних десятилетий в Китае изначально были ориентированы на административно-государственные преобразования. Неслучайно в партийных решениях съездов КПК начала 80-х уже провозглашались идеи децентрализации, вплоть до передачи в перспективе функций государства по управлению экономическими процессами саморегулируемым организациям, которые способны это делать более эффективно.

В России весь первый срок президента Путина в начале 2000-х, - по многим оценкам, наиболее удачный и плодотворный, - был в значительной степени посвящен реформам в административной сфере и государственной службе, которые позиционировались как «системообразующие». Они проводились в точном соответствии с методологией, рекомендуемой авторитетными международными институтами. Упоминаемые сегодня некоторыми политиками и экономистами «структурные реформы»  подразумевают под собой именно такие преобразования.
 
                                                             Неоправдавшиеся надежды

Но политические и экономические кризисы последнего десятилетия породили волну критики подобных реформ и потерю к ним интереса политических элит. После администрации Клинтона ни один последующий президент в США не упоминал тему преобразования правительства, а энтузиазм англосаксонских стран в лице Великобритании, Новой Зеландии, Австралии остался в прошлом. Общественный интерес снова скатился к традиционной дихотомии либерализм vs. консерватизма со всеми его национальными, религиозными, идеологическими разновидностями. Бюрократия привычно дистанцировалась от реформ самой себя, переложив все текущие проблемы на гражданское общество и политиков. Что же произошло?
Если изучить многочисленные обзоры и исследования одного из самых авторитетных британских экспертов в области реформ государственного управления Кристофера Поллитта, то проступает весьма неприглядная картина.  Анализируя реформы трех последних десятилетий, он пришел к выводу, что никогда не было систематизированной информации о потребностях и целях реформ, отсутствовали специальные методы проверки и оценки результатов, как собственно трудно сказать что-то определенное о самих результатах. 
Эксперты, изучавшие материалы британских реформ 1980-х и начала 1990-х гг., пришли к выводу, что не было никакого измеримого роста эффективности. Так, например, такой классический показатель как отношение госрасходов к ВВП в Великобритании по итогам показательных реформ Маргарет Тэтчер определенно не снизился и оставался примерно на том же самом уровне, что и до реформ. По данным научно-исследовательского консорциума в области государственного управления COCOPS, состоящего из 11 университетов 10 стран, менее 10 % всех европейских отчетов о реформах касаются результатов, важных и понятных для граждан как потребителей. Более 90 % содержат "внутренние" показатели эффективности деятельности, неочевидные и спорные с точки зрения конечных результатов.
Реформы Рональда Рейгана практически не затронули американскую бюрократию, и сосредоточились на снижении налогов и приватизации. Комиссия конгресса по изучению производительности государственного управления США под руководством Грейса, миллионера и руководителя крупнейшей американской корпорации, лично привлеченного к этой работе президентом Рейганом, констатировала в 1984 г. колоссальную неэффективность государственных расходов в США на сотни миллиардов долларов. Но эти факты не возымели никаких практических шагов в дальнейшем. За экономический рост было заплачено беспрецедентным ростом государственного долга.

Реформы государственного управления в 80-х и 90-х на западе стали признаком современности и прогрессивности, показателем того, что вы знаете последние «новшества» и «инструменты» управления. Активно эксплуатировались мантры об «уменьшении бюрократизации» и «росте ответственности власти перед гражданами». Для политической партии в Великобритании в то время выходить на выборы, не имея какую-либо программу реформ государственного управления, считалось неприличным. Тема реформ госуправления в развитых странах политизировалась и превратилась в весьма доходный и крупномасштабный бизнес со всеми его международными сетями и сообществами, прозванными самими экспертами «влиятельными говорильнями». Например, по данным Национального управления по аудиту (NAO) Великобритании, только за один финансовый год в 2003-2004 гг. на услуги консультантов по управлению правительством было затрачено чуть более 2 млрд фунтов (!).  Причем в кризисный год, когда в частном корпоративном секторе снизились расходы на консалтинг, в госсекторе они выросли, что славным образом компенсировало падение доходов консалтинговых фирм, обслуживающих обе сферы.

Сам К. Поллитт сегодня признает, что наши знания о влиянии НГМ «отрывочные и хрупкие», что доминирование идей и практик англосферы никогда не было таким полным, как казалось, и что результаты типичных реформ оказались весьма спорными. Основная его претензия заключается в слабой заинтересованности политиков и невозможности преодоления их негативного влияния. По характерному признанию на форуме чиновника из правительства американского штата, нет ни одной идеи, которая бы за 27 лет его службы хотя бы раз не обсуждалась, и не было бы попытки ее внедрения. «Но правительство – политический орган, и все его решения, по сути, рациональны только в рамках избирательного процесса. Идея, что кто-то новый для правительства может прийти и полностью изменить распределение расходов и поддержку сложившихся направлений, сама по себе нелепа», – пессимистично заключает этот чиновник.
Что характерно, в российской академической среде имеют место либо восторженные отзывы о НГМ без какой-либо конкретики, либо столь же абстрактная, переписанная из западных источников критика.

Российский консалтинг на практике не избежал профессиональной склонности к конъюнктуре и зависимости от заказчиков в лице государственных органов, а потому ничем особым себя не проявил. На фоне таких результатов в развитых странах неудачи российских реформ 2000-х выглядят достаточно предсказуемыми. К сожалению, последствия этого проявились в удручающей деградации экономической и политической мысли, скатившейся к самой примитивной форме представления реальности - теориям заговоров. Однако традиционные причитания по поводу «отсутствия политической воли», «злых козней» либералов и осточертевшей всем коррупции нуждаются в замене на более содержательное и рациональное объяснение.
И оно невольно возникает при чтении фундаментального труда К. Поллитта в соавторстве с Г. Букхартом «Реформа государственного управления», обобщающей практику десятков европейских исследователей разных стран и выдержавшей три издания за 11 лет, начиная с 2000 г. Сами авторы называют свою работу «значительно более проработанной и детальной, чем многие официальные отчеты, публикации консультантов и даже академический анализ». Огромный и важный вклад британских исследователей в развитие актуальной темы не умаляет необходимости критического взгляда на ограничения их подхода и некоторые умозаключения.
 
                                                                      Неакадемический взгляд

Выводы британских авторов далеко не поражают воображение, а по существу они очень скудны и спорны. Трудно согласиться с основным «качественным» выводом, что «скорость и последовательность реформ были выше в унитарных государствах, чем в федеральных, и в мажоритарных нежели в консенсусных». В отсутствии явных и убедительных результатов оценивать «скорость и последовательность» процессов несколько странно. Кроме того, унитарные государства, очевидно, имеют большую законодательную «степень свободы» в той же децентрализации, как и мажоритарные системы способны навязывать повестку дня от правящей партии.

Особенно настораживает «терпимость» экспертов по отношению к экономическим и политическим кризисам как форс-мажорным факторам, хотя они должны выступать в качестве объективных «тестов» реформ. В чем смысл преобразований, если они не создают системы управления, способные этому противостоять или, во всяком случае, заметно снижать негативные последствия? И это в условиях достаточно благополучных стран запада. Характер реформ явно не охватывает ключевые причинно-следственные связи.

Ущербна сама модель, утверждают скептики. Но была ли эта модель сформулирована в действительности? Если посмотреть многочисленные описания в зарубежных и отечественных источниках, то ничего кроме деклараций о «предпринимательском духе», «гражданах как потребителях услуг государства», «эффективности», «ориентации на результат» и т.п. мы не найдем. По признанию британского чиновника активно участвовавшего в реформах Мэйджора и Блэра, «правительствам не хватало теории и опыта в согласованном внедрении изменений, так что вовлеченные в них люди и само содержание (реформ) менялись слишком быстро».
В конечном итоге в подавляющем большинстве стран практическое содержание реформ неизбежно адаптировалось к политико-административным системам, хотя в идеале должно было понуждать их к изменениям. Это отражает конформистский характер экспертного сообщества по отношению к власти, в том числе в силу финансовой зависимости, но также свидетельствует об отсутствии эффективной модели реформ.

Модель не может сводиться к декларациям и наборам разрозненных инструментов, даже если они актуальны как, например, «контрактное обслуживание», «государственно-частное партнерство», «создание исполнительных агентств». На практике мы знаем, что они способны превращаться в полную противоположность первоначальным намерениям. Попытки скорректировать подход привели к появлению концепций реформ «говернансе» и «политических сетей», которые тоже нельзя признать моделями.
Особую проблему составило объяснение слабого отклика на англосаксонский тип реформ со стороны европейских стран. Британскими авторами даже довольно искусственно была введена «Нео-Веберианская модель», которая подменяла радикальный англосаксонский подход к бюрократии более оптимизационным европейским. По их признанию, они сами не ожидали, что академические круги охотно подхватят «новшество», которое фигурирует теперь не в одном десятке научных работ. Но вряд ли подобный компромисс прояснил ситуацию, почему, например, европейские страны, некоторые из которых жестко зарегулированы как Германия, обходятся более «мягкими» средствами реформирования и при этом демонстрируют высокие стандарты в образовании и здравоохранении. В целом все эти подходы мало повлияли на сокращение колоссального разрыва между академическими трактовками и реальной практикой государственного управления.
 
                                                               Возможна ли модель реформ?

Отсутствие значимых реформаторских идей в современном обществе острее всего переживает не само общество, рефлексирующее на новостной фон, и даже не оппозиция, самодостаточная в критике любой власти. Больше всего от этого страдает сама власть. Модель чрезвычайно необходима для успешных реформ, но она не может родиться в недрах самой бюрократии, в академическом сообществе и уж тем более в гражданском обществе при той степени закрытости органов власти для элементарного анализа. Автору однажды доводилось участвовать в проекте по совершенствованию функциональной структуры ведущего министерства правительства Московской области. Предложение провести цикл интервью с чиновниками для диагностики проблем вызвало характерную растерянность и недоумение. Взамен этого было предложено два гигабайта всевозможных ведомственных положений и инструкций, и недвусмысленно дано понять, что непосредственные контакты с чиновниками исключены. Однако роль консультанта по управлению заключается как раз в том, чтобы выявить разрыв между предписанной деятельностью и реальной практикой, что собственно и свидетельствует о системных дисбалансах. История знает пример подлинного прорыва в понимании бюрократии, совершенного французским социологом Мишелем Крозье, исследования которого целиком опирались на «глубинном интервьюировании» служащих государственных учреждений. Это позволило ему сделать достаточно объективные и научно обоснованные выводы, обогатившие социологию организаций. К сожалению, интервью СМИ и лояльным телекомментаторам, сводящиеся к мнению самого чиновника нельзя признать сколько-нибудь полезными в этом смысле. Трудно представить, что у нас что-либо может измениться в отношении серьезных исследований, поэтому прорыв в понимании характера реформ на уровне общественного мнения нам вряд ли грозит в обозримом будущем. Справедливости ради следует заметить, что это мировая проблема. Сам К. Поллитт проводит исследования на основе анкетирования европейских чиновников довольно посредственными для выявления серьезных проблем вопросами. Их легко найти на сайтах той же COCOPS.

Все внимание британских исследователей в обобщении материала сосредоточено на центральных или федеральных уровнях власти, что они, собственно говоря, оговаривают вначале. И это, пожалуй, самое слабое место всех подобных подходов к реформам государственного управления. Местный уровень даже не включается в их трактовки моделей. Это приводит к избыточному и безрезультативному вниманию к реформам центрального правительства. Многие уже подзабыли разделение российских федеральных исполнительных органов власти на министерства, службы и агентства по примеру Великобритании. На сегодняшний день не существует официальных оценок и результатов этих мер в силу их неопределенности. Определенно только выросло количество органов и чиновников по известному закону Паркинсона. У нас много пишут об успехах подобной реформы в Великобритании, но в западных источниках подобного единомыслия нет.
При этом подавляющее количество успешных примеров реформ приходится именно на региональный и местный уровни.

Стандарты корпоративного управления, если уж последовательно проводить аналогию с частным сектором, в этом смысле предусматривают основное внимание к построению выверенных отношений между уровнями управления в целом. Муниципалитеты в подобной конструкции должны уподобляться отлаженным «бизнес-единицам», и являться ключевой частью модели реформ. Общепризнано, что практика представительской демократии гораздо глубже была реализована на местном уровне в Германии и скандинавских странах, чем в Бельгии, Франции, Италии или англосаксонских государствах, сосредоточенных целиком на реформах центрального правительства путем развития агентств и доведения министерств, по выражению критиков, до «стадии анорексичности».

Британские авторы включили в рассмотрение во всех трех изданиях своего фундаментального труда только англосаксонские и европейские страны, исключив из поля зрения интересные государства Юго-Восточной Азии и Восточной Европы, некоторые из которых по формальным признакам относятся к развитым  странам. Это ограничение несомненно повлияло на качество материала. К сожалению, экономические аспекты выпали из поля зрения исследователей реформ государственного управления, поскольку среди развитых стран очень трудно уловить контрасты. Видимо ощущение неполноты исследований не оставляет экспертов, поскольку в одной из последних своих статей Кристофер Поллитт допустил, что «другие регионы мира, ставшие экономически и политически более влиятельными и уверенными в себе, могут иметь собственные административные традиции».

Реформы госуправления в каком-то смысле напоминают внедрение корпоративных информационных систем в крупных компаниях – те же завышенные ожидания обеих сторон, неопределенность затрат, сроков и результатов, которым при желании можно придать любую политическую окраску. Но причины отсутствия ощутимых результатов, как правило, очевидны. Разрозненные инструменты, не складывающиеся в единую модель, с одной стороны, и отсутствие внятной стратегии и, вследствие этого, неупорядоченные полномочия и процессы, с другой. В этой связи запомнились слова одного российского регионального министра: «Ряд полномочий, которые нам предписаны, мы фактически не имеем, а то, чем занимаемся, не входит формально в наши обязанности». «Четкое разделения полномочий между уровнями госуправления» является бюрократическим мифом, следствием которого становятся попытки каждый раз реформировать громоздкую конструкцию государства «сверху», тогда как эффективно упорядочить ее можно только «снизу».
В целом складывается ощущение, что за бесконечными обсуждениями тактических инструментов повышения эффективности скрываются проблемы стратегического характера.
 
 
                                                        «Стратегия определяет структуру»

Такой вывод сделал известный американский профессор истории бизнеса Альфред Чандлер, изучая, как изменения организационных структур крупнейших корпораций мира на протяжении длительных периодов соотносились с изменениями их стратегий и целей. Проводя аналогию, структурные реформы должны быть направлены на обеспечение реализации стратегии, прежде всего, экономической. На сегодняшний день все, что мы можем сказать об экономической стратегии  «Корпорации Россия», это то, какой она не должна быть – сырьевой, основанной на пресловутой добыче углеводородов.

Наиболее критичным в многоуровневой российской государственной машине является тот факт, что не существует реальных механизмов воздействия на экономическую ситуацию и нет механизмов мотивации и ответственности. Макроэкономические инструменты выполняют роль «соломки» при болезненных падениях экономики, но никак не способствуют развитию. Чтобы понять, какой должна быть модель реформ госуправления, следует не изыскивать «национальную идею» и прочие «духовные скрепы», в которых мы точно не испытываем недостатка. Нам, прежде всего,  необходимо сформулировать внятную экономическую стратегию. Возможно ли оно - «русское экономическое чудо»?  Об этом поговорим в следующей статье.